规划机构改革：动了谁的奶酪？

作者丨李俊鹏

注册城市规划师，高级工程师

主持或参与城市与区域发展战略、特色小镇、乡村振兴、文化旅游等各类项目100多项

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2018年3月13日，一个值得纪念的日子！这一天中国又经历了一次具有里程碑意义的重大机构改革。也正是在这一天，中国规划行业更是经历了天翻地覆的变化，国家发改委的组织编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责统一划归自然资源部，伴随着自然资源部的成立，曾经的规划门派之争即刻化为过眼云烟！

壹

举国一盘棋

可以说，自然资源部是本轮政府机构改革中的最大黑马，掌握着地山水林田湖草矿等自然资源，被称为管理资产规模最大的部委，2017年仅土地资源带来的现金流就超过5万亿元。随着3月26日，自然资源部领导机构正式成立，标志着机构改革正式进入实质推进阶段。

从领导机构组成来看，明星领导陆昊担任首任部长，除了由一位来自国家林业局和海洋局外，其它则全部来自于原国土资源部，因此，对于国土资源部，与其说“撤销”，不如说“升级”更为合理，由过去的“小国土时代”进入到新的“大国土时代”，实际上也是对过去国土工作的肯定和赞许！作为最年轻的部长，改革力度和魄力必将前所未有，值得期待。

某种程度上也标志着中国经济发展由土地财政为主导转向生态文明为主导的新发展模式；中国城镇化进程由土地城镇化阶段迈向“人的城镇化”阶段，由增量型向存量型的根本转变，住建部顺利完成历史使命，下一程将由自然资源部、生态环境部、发改委来主导，步入人与自然相和谐的生态文明阶段。

贰

动了谁的奶酪？

机构改革涉及部门利益繁多，这里去繁就简，仅分析与规划相关领域。

1

 发改委

如果说每轮机构改革都是对管理事权的进一步整合和优化，实际上某种程度上说也是对素有“小国务院”之称的国家发改委管理事权的进一步分化和削弱。

可以说国家发改委是在本轮政府机构改革中被削权最大的 部门，其中组织编制主体功能区规划职责划归新组建的自然资源部，应对气候变化和减排职责划归新组建部门生态环境部，农业投资项目整合入农业农村部，重大项目稽查划入审计署，价格监督检查与反垄断执法职责整合入新建的国家市场监督管理总局，药品和医疗服务价格管理职责划入国家医疗保障局等。

虽然有分析说此番改革后，发改委所承担的中微观管理职能被进一步剥离，以便能够将精力更多地放在宏观调控职能上，但必须看到发改委职能被削减是不争的事实。

2

 住建部

住建部在此轮机构改革中也颇为尴尬，作为住建工作中的一项重要职能——城乡规划管理职能被剥离，划归自然资源部，使得其在整个政府机构序列中本就不靠前的位置，话语权进一步减弱。

同时，注意到农业农村部的成立，其意图非常明显，剑指乡村振兴，自然地将来的乡村振兴规划极有可能由农业农村部来主导。

由此，住建系统曾经引以为豪、视为立身之本的空间规划几乎被瓜分殆尽，对于整个“住建人”自信心的打击可想而知。

3

 地方政府

虽然一直说“规划引领”，但从过往的历程可以看出，规划实际上更多时候只不过是历届地方政府主要领导实现施政目标的工具和载体，处于从属地位；并且之前一直是规划、建设和管理职能集中于一体，更有利于操作和变现，可以说，规划在整个“土地财政”时代功不可没。

但随着本轮机构改革，规划事权集中于自然资源部，将规划与建设分离；同时，从新组建的自然资源部领导机构组成来看，基本来自于原国土系统，可以想见未来的自然资源系统极有可能采用之前国土资源系统的垂直管理模式，也就意味着地方政府不大可能像以往一样能够再对规划随意指点江山。并且，考虑到自然资源部的事权范围不仅限于规划，还整合了地山水林田湖草矿等自然资源的事权，某种程度上也是对地方政府约束意图的一种显现。

叁

谁在焦虑？

1

自然资源部系统

虽然说自然资源部是本轮政府机构改革中的最大赢家，但凡事皆有两面性。

诚然，自然资源部拥有了极大的管理事权，但在政治体系中，权责对应，权力越大意味着承担的责任也越大，加之又是新的机构，新的领域，没有过往的经验借鉴，全都需要新的探索；

资源资产本身就较为敏感，牵一发动全身；加之又是从其它部门剥离过来，自然成为各界的焦点，做成是应该，做不成则必然成为众矢之的。

2

规划设计行业

首先关注各自新的主管单位是谁，能否适应；其次，行业改革之后，设计机构市场必然变动，能否在新的市场竞争中生存，并保持长久竞争力；再次，自身业务领域是否受到影响，前景如何；此外，新的业务领域有哪些，如何去拓展等。

过往的规划设计项目太多时候是行政命令性或者命题型，设计行业是被动跟进，从未引领过；习惯了套标准和案例范本模板的圈养式套路，对于“放养式”的不适应和惊慌失措，回顾近几年，虽然传统规划减少，到海绵城市、综合管廊、城市双修、街景整治、特色小镇、美丽乡村、田园综合体、乡村振兴等等，新类型规划层出不穷，不可谓不多，但都是到处找范本，没有深入思考。

3

规划从业者

首先担心各自所在领域前景是否光明，项目数量是否减少；其次，业务量减少，是否裁员；再次，行业融合，新类型规划频出，自身是否能够胜任新的领域，如果本领域不能继续，究竟还有哪些领域能够胜任。

肆

如何应对？

——大乱之后必有大治，危机与机遇并存，善抓先机者赢！

相信中央早已对政府机构调整事宜有全盘系统的谋划和安排，自然也不是我等平民能够擅自揣测出来的，所以，这里只讲关于规划行业、规划设计机构和规划从业者的一些拙见。

本轮改革的核心实质是厘清各部门的管理事权界限，明确边界思维；划分各规划空间边界，明确保护底线思维和红线思维，树立保护第一理念。

1

规划行业

——规划行业层面：法定规划不折腾，行业规划标准进一步确立，战略规划策划咨询研究性项目会增多

（1）法定规划数量会减少，权威性会增强

在机构改革方案中非常明确，组建自然资源部其中一个很重要原因就是避免空间规划重叠，其实最核心的三项规划就是发改系统的主体功能区规划、住建系统的城乡规划和国土系统的土地利用规划，因此，可以有几个明确的结论：

第一，发改系统的主体功能区规划、住建系统的城镇体系规划、城乡总体规划、国土系统的土地利用规划将成为历史，不会再单独编制；

第二，三个类型的法定规划会合而为一，作为特定空间范围内的唯一法定规划，统领其他各类型规划，具体称之为空间体系规划或者空间融合规划或者空间总体规划等待定；

第三，从空间尺度上，会分别编制国家级、省级、市县级空间体系规划，国家和省级主要明确功能，市县级则主要明确空间边界。

（2）新一轮规划编制高潮即将到来

新组建的自然资源部的一项核心职能就是自然资源的调查和登记，随着领导机构的成立和启动运转，下一步对全国范围内的自然资源的全面普查定会短时间内提上日程，加之土地“三调”即将开展、住建系统新一轮总规调整和“第一个一百年”目标的即将完成，还包括宁夏、海南省空间体系规划的试点和厦门等各地“多规合一”的探索也积累了丰富的经验，这些都为新一轮各层级空间体系规划的全面展开奠定了良好基础。

（3）规划体系会更清晰，规划类型会更丰富多元

未来传统的规划类型会逐步减少，将逐步形成“空间规划+行业专项规划+新类型规划” 的规划体系。

以往不同类型规划间矛盾的核心是空间边界和事权的重叠和模糊，而未来空间规划作为特定空间内唯一的上位规划，统领一切类型规划，划定生态、生产、生活“三生”空间边界，其它类型规划在各自所属空间范围内进一步深化细化和项目落实。

同时，未来在开展空间规划和各行业专项规划的全过程中会需要一些新类型的规划，比如发展研究、战略咨询、概念规划、政策研究、项目策划等，或者基于某项新问题、新目标、新事物、新政策所衍生出的新类型规划，

譬如最近几年比较热的海绵城市、综合管廊、城市双修、特色小镇、田园综合体、乡村振兴等，尤其是城市步入“存量时代”之后，面向解决旧城更新、园区升级、新区激活等城市运营治理层面的咨询性、研究性、实操性项目将会逐步增多，未来必然还会有更多新类型的规划产生。

2

 规划设计机构

——规划设计市场层面：并购、重组、融合、淘汰、新生并存

政府机构改革必然引起规划行业变动，规划行业变动必然引起设计机构市场变动。因此，在真正的浪潮尚未到来之前，市场中各设计机构都充满着激动、迷惑，甚至还有众多机构充满恐惧，根本原因在于缺乏对未来不确定性的把握和冷静分析。

实际上大可不必诚惶诚恐、草木皆兵，正如产业界当初刚加入WTO时担心“狼来了”心情一样，一方面是大势所趋，不可阻挡；另一方面，不仅没有造成冲击，反而造就了中国发展的黄金十年，当前的形势何尝不是如此。

（1）对整体设计机构市场有震动，但绝不会颠覆

当前所处的经济社会发展阶段、各类技术更新换代、行业之间竞争加剧，即使没有当前的政府机构改革，规划设计机构也面临自身的机构变革，行业之间合作或并购会是一种趋势，甚至一些市场前沿的机构早已着手改革，比如中规院与百度的联合，华夏幸福对深圳城市空间的并购等。

对未来有危机感，无论对于规划设计行业还是规划设计机构自身来说是好事，更可以全面审视发展环境和自身发展状况，从而有的放矢，在危机中探索机遇和新的出路，但不可以走向极端，也就是过分悲观，想当然地认为规划设计行业开始没落。

实际上只要稍微冷静分析就能够看到，当前国家经济依然处于上升期且增速处于全球前列、仍处于城镇化快速发展阶段、正处于全面深化改革阶段、区域之间和城乡之间仍存在较大差距，所有的这些都注定了未来还有极大的发展空间，发展必然需要规划引领，发展中遇到的问题更需要通过规划去研究和解决，可以想见，未来规划设计行业不仅不会没落，发展空间和机遇反而更加巨大。

（2）顶端设计机构之间合纵连横是必然，极有可能诞生中国的“麦肯锡”

伴随着规划职能的合并，由于未来空间综合性规划的编制需求，必然要求设计机构之间，尤其是顶端设计机构之间的合作或者并购，空间综合性规划必然涉及到空间、产业、土地、制度、治理体系等各行业复合、各专业叠加、各领域深层次的探索和研究，随着实践的逐步积累，必然会逐步探索出中国特色的经济发展、空间规划、社会治理理论体系，在这个过程中极有可能在设计机构中诞生出独具东方智慧的综合型智库机构，孕育中国的“麦肯锡”、“罗兰贝格”和“波士顿”。

在整个发展过程中会有“横向一体化”、“纵向一体化”或两者兼顾的“综合化”，横向一体化主要是将设计行业所需要的各专业进行整合，能够涉猎规划设计相关的各专业领域；

纵向一体化则是基于规划建设管理全流程来考虑，从前期策划咨询到规划到施工的整个过程；“综合化”则是整合前两项，成为行业巨无霸的大型企业集团。

（3）中间层设计机构专业化、特色化是趋势

众多处于中间层的设计机构对本轮机构改革的担忧更多的是杞人忧天。在前面规划行业发展趋势分析中也谈到了，未来对规划行业总体影响较大的顶层法定空间规划，而就目前的三大法定空间规划的编制情况来看，本来就只是集中于少数大型、综合性设计院之中。

以城乡规划为例，全国近300个地市级、发达县市的总体规划几乎全部集中于中规院、同济、清华、深规院等极少数全国知名性大型设计院中，2000多个县市的总体规划则是集中于上述几大设计院，江苏省院、浙江省院、广东省院、天大、重大、南大等全国性设计院以及各省级设计院和少数地方甲级设计院之中。

发改和国土系统的规划项目类型本身就相对较少，且设计院数量也明显少于住建系统，且由于资质要求，大型规划更是集中于少数嫡系设计院或发展研究院手中。

未来中间层设计机构的市场则主要集中于行业专项规划、某项或数项领域，因此，中间层设计机构可以找准所擅长行业领域和产业链位置，或者聚焦于特定地域范围之内，进而集中发力，全力专注，做精做强，做出自身特色，从而形成自身品牌，占据相应市场。

（4）墨守成规者逐步淘汰

伴随着顶端设计机构的合纵连横、中间层设计机构的专业化和特色化发展，处于低端又不及时进行方向调整，仍然沿袭固有套路和落后技术方法的设计机构，必然会与整个规划设计市场脱节，逐步淘汰。

3

 规划从业者

——短期内：人心浮动、焦躁不安、频繁跳槽；长期看：一专多能、专业复合、迭代更新是常态

（1）知识更新迭代加速，故步自封必被淘汰

宏观来看，随着机构改革之后，相应的法律法规、标准规范肯定会有相应的修改；各类规划之间融合区域愈加明显，既有编制思路、技术方法、规划理念、内容要求、逻辑思路，甚至成果组成和表现形式都会有非常大的变化，既有的思维认知、编制套路和知识体系已然无法适用。

从各类规划自身来看，传统类型的规划数量逐步减少，新类型的规划在逐步增多，都是新的空白领域，没有成熟的模板可以套用，都需要新的探索。

住建领域内，既有的规划理念和技术思路是基于建筑学的物质层面的规划，人与环境是缺位的，所以不宜居，千城一面，新时代中央所提倡的“五位一体”、“两山”理论，实际上也正是与吴良镛的人居环境科学的人与自然和谐的方向相一致，中央给吴良镛院士颁发国家最高科学技术奖正是基于这样的引导和指向，雄安新区的建设也是如此，习近平所提要求“全球视野、国际标准、中国特色”，都对未来规划方向做出了明确的指示；国土、发改以及其它领域同样如此，加之新技术变革的加速，这些都要求对既有的知识体系及时进行更新迭代，否则会被逐步淘汰。

（2）“一专多能”，构建复合型专业技能是趋势

原本想写“规划设计人员”，但转念一想，特意改为“规划从业者”，之所以如此改，实际上是想特别强调规划从业者要重塑自身职业定位，不可再继续将自身仅定位于数量掌握画图技巧的“画图匠”和文字“搬运工”。

规划行业一方面在向公共政策工具回归，另一方面规划行业间融合趋势愈加明显，单纯的画图表现已然脱离规划自身根本属性，也无法适应未来复杂多样的需求，除了掌握自身专业技能之外，还需要加强政策研究、产业、国土、生态、金融、运营、社会治理等多元知识体系的构建，形成复合型的专业技能架构，在此基础上，结合自身兴趣和特长，找准其中一两个方向重点突破，使自身成为“一专多能”型人才，以此便可勇立潮头，始终把握趋势。

来源：大鹏视野（ID：L15093282288）

新疆新土地城乡规划设计院   信息中心

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